论工矿城市的转型与发展

专业性工矿城市的发展不只取决于该城市主导企业的生命周期、资源的采掘程度，还取决于国家对城市与企业在宏观指导政策上的支持。在一定条件下，后者的作用往往可以决定该城市的前途和命运；

对专业性工矿城市的结构性失业问题，及城市转轨、振兴和可持续发展问题，应作为我国跨世纪发展战略的一个特殊问题来对待，并相应研究和制定一些特殊的系统的政策和措施；

在建立新的市场机制和区域经济分化和重组的过程中，少数专业性工矿城镇出现萧条、萎缩，甚至逐步消失也将是可能的，对于此类城市，国家应制定援助政策，并帮助城市所在区域建立退出机制；

应重点支持工矿城市的大型国有企业进行结构转换，同时在产业政策、投资政策、城市政策以及城市管理体制的有机结合上给予宏观综合指导，同时运用适度的产业调整援助政策，推动专业性工矿城市的结构转换。

未来十年内，我国工业将处在结构变动最为剧烈、矛盾与机遇交汇而成的重要转折时期。相应地，由于市场需求的变化，产业结构的调整，以及资源枯竭等问题，使区域性结构的矛盾和困境日益显露。而作为我国城市化进程中出现的一个特殊的重要城市群体——专业性工矿城市，将首当其冲面临前所未有的严峻考验。如何使这些工矿城市实现可持续发展，是亟待研究的重大课题。

制约专业性工矿城市发展的主要因素

我国的专业性工矿城市在整个城市群体中占有相当大的比重，而其中的大部分又是新中国成立后按照一厂一市的“苏联模式”建立和发展起来的。一般是先有企业，再有城市，传统的计划经济体制在这些城市中打有很深的烙印。由于企业办社会、企业办城市，企业功能与城市功能相互混同，政企不分，实际上是企业控制着城市。这种城市与企业相互之间的高度依赖性，往往一企可以兴城，一企也可以衰城，这也形成了此类城市区别于其他城市的最为显著的特征。

专业性工矿城市从其建立、发育、成长直至衰退有着特定的规律和周期。而这种规律很大程度上取决于该城市主导企业的生命周期、资源的采掘和保证程度，还取决于国家对城市与企业在宏观指导政策上的支持。从发达国家的经验看，在一定条件下，后者的作用往往可以改变一个城市的周期性过程，推进城市发展新旧周期的交替，从而决定城市的前途和命运。近几年来，随着我国由计划经济体制向市场经济体制迅速转轨，以及行业结构调整力度的加大，特别是由于扩大对外开放和进出口贸易冲击了原有封闭条件下“资源立市”的传统模式，从而使专业性工矿城市多年积聚的各种矛盾集中汇聚并日趋尖锐，城市与企业之间的利益冲突和不协调加剧，并难以在局部范围内依靠自身的力量加以调整解决。这也使得我国专业性工矿城市衰退的迹象提前显现。换句话说，与西方发达国家同类城市相比，这一类城市的周期性过程大大缩短并提前了。

影响专业性工矿城市周期性过程的另一个重要因素是现代科学技术的飞速发展。由于新资源的不断开发和大量新材料、新能源的应用，大大削弱了传统材料和能源工业的地位，加剧了它们的困境，使得专业性工矿城市内部结构性矛盾更加突出。在某种意义上说，专业性工矿城市发展周期的缩短过程同高新技术和现代科技革命的加速过程是对称的。后者的进程愈加速，前者的周期性缩短过程变得愈明显，城市面临的矛盾也就愈尖锐。在新的历史条件下，由于后者的不可抗拒性，前者即专业性工矿城市周期性过程的缩短也将是不可避免的趋势。

由于专业性工矿城市周期性过程的加速，其相应带来的转型和可持续发展问题，将比我们原先预想的要严峻得多。与传统老工业基地的改造不同的是，此类城市的自我调整能力比较差，社会化程度比较低，基础和条件比较薄弱。一般地，在这一类城市中，往往一个家庭的主要成员都在同一个企业或行业工作，完全依赖这个企业生存，一旦企业衰竭，往往影响整个家庭，从而形成比较明显的社会问题。特别值得指出的是，专业化工矿城市产业化程度高，因此受到困境影响的人群的组织化程度也比较高，社会矛盾的表现也就更具整体性，从而对社会稳定的不利影响也更大。这种经济的衰退及伴随而来的结构性失业问题，已经超出了城市的承受能力，仅仅靠一般性的社会保障体系是远远不够的。因此，对专业性工矿城市的结构性失业问题，以及更为深层次的城市转轨、振兴和可持续发展问题，应作为我国跨世纪发展战略的一个特殊问题来对待，并相应研究和制定一些特殊的系统的政策和措施。

发达国家发展工矿城市的经验借鉴

发达国家在处理工矿城市转轨和结构调整问题上采取的一些做法、积累的一些经验，值得我们借鉴。比如，日本对著名的九州地区煤矿实行关闭并用了10年左右的时间将该区域转换成高新技术产业区就是比较成功的一例。60年代初，日本决定放弃对煤炭行业代价高昂的保护政策，在该地区兴办一批现代工业开发区，吸引大批区域外企业入迁九州开发区，并按新的产业政策兴办一批新企业。对开发区内企业安置煤炭工人及其子女就业给予补助，并视用人比例的高低给予优惠差别政策，此外，还对失业煤炭工人承担培训费用，并帮助介绍其再就业。由于这些政策的有效实施，使九州地区的结构转换得以实现，使之由传统的煤区转换成为日本新的重要高新技术产业区。

再如，美国的休斯顿是由结构单一的石油城转换成为科技型综合性大城市的典型。60年代以后，石油开采业整体下滑，但休斯顿按产业链的延伸和拓展，加速了石油科研的开发，并相应带动了为其服务的机械、水泥、电力、钢铁、造纸、粮食、交通运输等多种产业的发展。对城市产生重大影响的是，国家在休斯顿布点了宇航中心，随之带动了为它服务的1300多家高新技术企业，从而使休斯顿成为全美人口增长最快的城市，城市性质也发生了根本性的变化。

九州和休斯顿的演变反映了结构单一的专业性工矿城市实施战略转换的两种不同模式。前者是全线退出传统领域，开辟新的活动舞台以实现城市发展新的周期的转换；后者则是按产业链的延伸推进相关产业的发展，特别是通过发展替代产业，提高城市的资本、技术、智力密集的程度，增强了城市经济结构的弹性，完成了城市经济结构的升级和综合化、大型化进程。可以看出，在这两个不同模式的战略转换过程中，国家宏观政策的支持和指导都起了十分关键的作用。

毋庸置疑，选择替代产业以推进产业结构的多元化，是专业性工矿城市实现经济转轨和周期转换的重要途径。但是也应该看到，替代产业的形成必须具备一定的条件和发展环境。除了宏观政策的支持外，还有赖于该城市的区位状况、人才条件以及已经积聚的经济基础和经济规模。另外，还应该看到，城市规模和已形成的功能框架，对转轨能否成功也至关重要，具备一定的经济规模和较强的经济基础，因而有一种持续发展的惯性促使其进行新的选择并较易获得成功。我国幅员辽阔，由于专业性工矿城市众多，以及分布的广泛性和不均衡性，在具体个案实施产业替代和多元化战略时，以企业竞争和市场分割为表象。城市与城市之间生存空间的竞争将不可避免。在这一背景下，国家区域宏观政策的协调将变得越来越重要。确立合理的区域分工，规范竞争的外部政策和体制环境是这种协调的重要内容。必须指出，在建立新的市场机制和区域经济分化和重组的过程中，少数区位条件比较差，基础比较薄弱，先天与后天条件严重不足的专业性工矿城镇出现萧条、萎缩，甚至从地图上逐步消失，也将是有可能的。这也是新陈代谢的不可抗拒的规律。对于此类城市，国家应制定援助政策，并帮助城市所在区域建立退出机制。

促进工矿城市可持续发展的当务之急

从我国当前的实际情况来看，随着煤炭、石油、钢铁、有色金属等行业结构调整力度的加大以及体制转轨的深化，相当一批专业性工矿城市已出现相对停滞或局部衰退的迹象。如何更好地促进这些城市经济的发展，借鉴国外同类城市转轨实践的经验，我认为，当前有必要高度重视以下几个方面的问题：

其一，要把产业政策和城市政策有机结合起来，统筹考虑专业性工矿城市的出路和发展问题。 在这一类城市中，一般而言，国有大型企业是所在城市的经济主体和主导企业，而这类企业又有中央、省属、地方之分，在管理体制上与地方有着不同程度的复杂利益关系。在当前实施国有大中型企业三年脱困目标的过程中，特别是在实施企业改制、减员增效、下岗分流等重大改革的过程中，如不很好地研究城市政策，兼顾城市问题，很可能顾此失彼，带来新的利益失衡和结构性矛盾，形成新一轮社会问题。鉴于专业性工矿城市历史与现实的特殊性，当前，应重点考虑和支持这一类城市所在的大型国有企业，支持它们进行结构转换，同时在产业政策、投资政策、城市政策以及城市管理体制的有机结合上给予宏观综合指导。为了使这种指导更便于操作，当前应选择不同行业所在的有代表性的城市进行结构转换的试点，取得经验以指导面上的工作。

其二，运用适度的产业调整援助政策，推动专业性工矿城市的结构转换。 对于专业性工矿城市，由于行业调整矛盾集中和城市自我调控能力有限，完全依靠市场机制将会引起严重的社会问题，制定产业调整援助政策就显得格外必要。结构转换的难点是消化和转移就业。在行业结构大面积调整的特殊时期，将工矿城市所在地的职工分流迁往其他地区是不现实的。根据我国的国情，明智的选择是设法将区域外的工业活动有选择、有步骤地引导到工矿城市，以此促进本地区劳动力的安置和产业结构的调整和升级。采取这一途径实际是资助传统产业的退出，促进新兴产业的替代，但为此必须支付高昂的成本。要使城市尽早走出周期性萎缩的束缚，应当制定适度的财政援助政策，动用必要的财政手段，比如在分级财政中增加城市的留成比例、在骨干企业实施重大技术改造给予财政贴息等，支持这些城市实现产业结构的转换，将是十分必要的。在结构转换过程中，为了加速传统产业的退出步伐，对工矿城市中某些特殊行业，如濒临枯竭的矿山，可采取关闭政策。为此，国家应尽快制定有关企业关闭的政策条例或办法，以尽快实现人员转移，完成新陈代谢的过程。